神州政治升高的难点和出路,陆权分工
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  近30年来,中国政治经历了从“家长式威权体制”到“共治式威权体制”的转变。中国政治发展的现实选择是法治式威权体制,理想目标和方向应是民主和宪政。在发展的路径上,可以县级政权改革为突破口,建立自治性县政体制,改变目前的权力来源和责任体制;以强化国家法制为基础,建立司法制衡制度,重构民众对国家权威的认同

   摘要:本文提出了中国政治体制“六权分工”的新概括,即党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权六项国家权力的分工体制,它是基于职能的分工体制,而不是分立体制,党的领导统合是分工体制的基础。六权分工体制是在长期实践过程中探索形成的,渊源于革命战争时期,党的八大开始奠基,文革期间受到了破坏,改革开放后,开始恢复重建,并不断完善。

  编者按:2008年9月22日,日本当代中国研究会会长、早稻田大学毛里和子(Kazuko Mori)教授访问了中国社会科学院于建嵘教授,双方深入地讨论了当代中国政治的特点、目前面临的问题和发展方向。现将谈话记录整理摘编发表,供读者参考。

  

  

  

  摘要:近三十年来,中国的政治经历了从“家长式威权体制”到“共治式威权体制”的转变。中国政治发展的现实选择是法治式威权体制。在发展的路径上,可以县级政权改革为突破口,建立自治性县政体制,改变目前的权力来源和责任体制;以强化国家的法制为基础,建立司法制衡制度,重构民众对国家权威的认同。

   关键词:六权分工 中国政治体制 三权分立 党国体制

  观点摘要:

  关键词:威权体削;政治发展;县政自治;司法制街

  

  ·中国已形成了一个由国家领导层、技术官僚阶层和民众三个方面组成的三元政治结构。技术官僚阶层是国家事务的具体管理者,他们直接与民众相联系。他们已经成为一个独立的阶层,有自己的利益追求,不在乎政治的结果,不承担政治责任,民众对他们不信任。这种结构和状况会对中国政治发展产生非常大的影响。

  

   当代中国政治体制是基于中国国情,在长期实践探索过程中而形成的。党的十七大将其概括为“人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”[1],但尚未形成统一概念的表述。西方学者是将中国政治体制是视为普遍政体理论的某一类型而描述的,而这又是以西方为中心参照的,是作为现代西方政体的对应类型而加以描述的。

  ·从长远来看,经济变化会带动政治结构的改变,这是东亚模式发展的结论。在以前的威权体制中,统治的成本是相对较低的,但是随着经济的发展,特别是经济自由化,治理成本会越来越高,一些体制内部的人也会提出政治改革的要求。

  对于如何评价改革开放以来中国政治的发展,存在很大分歧。一些官员和学者认为,改革开放以来,中国的政治体制改革取得了巨大成就,中国社会主义民主政治的优越性越来越明显①。另一些学者则认为,中国目前存在的许多问题恰恰是由于没有适时进行政治改革带来的,中国只有实现民主宪政,才能使目前存在的社会和经济问题得到有效解决o。应该说。这些完全相左的观点。并不仅仅基于对事实的把握和判断,还根源于基本的政治价值和社会理念。正因为如此,本文并不希求能回答这些争议的问题,只试图从政治发展的角度来理解中国政治所发生的变化和它可能的发展方向。我们的考察将表明,近三十年来,中国政治已完成了从“家长式的威权政治”向“共治式威权政治”的转变,其现实目标是“法治式的威权政治”。

  

  ·中国会选择一种介于强化威权主义和走向民主化二者之间的中间道路。从当前的现状来看,加强威权体制和走向民主化都不可能实现。一方面,加强威权体制,不仅治理成本难以负担,而且还会带来体制的不安定和政权不稳。另一方面,当前中国统治集团内部的多元化状况不明显,促使民主化实现的中间阶层还没有出现。因而,也不存在通过非暴力方式实现民主的可能性。

  

   本文尝试通过梳理中国政治体制实际运行架构,将中国的政治体制概括为领导权、立法权、行政权、协商权、司法权、军事权六权分工体制,并通过梳理党的中央机构组成的变迁,来梳理“六权分工”体制形成过程。

  

  三十年间中国政治的变与未变

  

  一、三元结构:政治利益与政治责任的分离

  

   一、中国政治体制的争论

  

  要考察近三十年来中国政治的变与未变,首先要理解毛泽东时代政治体制的基本特征。这也是一个极具争议的问题。但如果离开意识形态的争论而从政治统治设施和技术方面来考察。也许可以概括为以下几个方面:1)一党执政,多党共存;2)党国同构,以党代政;3)权力集中于中央和最高统治者个人;4)领导职务终身制;5)权力的转让以领导人指定的方式进行;6)政治权力不受宪法的约束和制衡;7)政治权力的合法性来源是暴力革命;8)国家机器和意识形态控制着社会的所有方面;9)依靠政治动员的方式实现高度的社会参与。对于这一体制的特征,可以用“家长式的威权体制”来概括①。这一基本判断构成了本文进行分析的逻辑起点。我们依此来具体考察中国三十年政治发展历程中的变与未变。

  

  于建嵘:欢迎你到东书房。我们都知道,你是日本中国问题研究的领军人物,也是中日学术交流的重要纽带。这些年,你做了很多中国方面的研究,取得了一些非常重要的成果。其中,你曾主持日本文部省的一项重点领域的研究课题,出版了《现在中国的结构变动》一书。在这本中,你以实证研究为基础对中国现实问题进行了大胆剖析,以历史为基础对现代中国社会变化进行了生动描述,在学界影响很大。在研究方法论方面,以你为代表的一批日本学者运用了以“结构变动”的实证分析方法来研究现代中国,这应是很有意义的探索。

  第一,一党执政的体制没有变。共产党是法定的执政党,掌握着国家的政权。民主党派有所发展,但它们只能在共产党领导下发挥有限的政治作用。

   广义的政治体制概念涵盖了政治制度的各个方面,既包括政权组织形式,还包括国家与社会,国家与人民的关系,在中文文献中与经济体制改革对应,通常用于政治体制改革的讨论;狭义的概念就是指国家权力的配置方式,西方文献源流中主要是指称政府组织形式(form of government ),马克思主义文献通常指国家政权的组织形式,二者并无实质区别。本文是在狭义上使用政治体制一词。

  毛里和子:我所进行的“结构变动”研究是相对于思想史范式和革命史范式而言的。研究结构变动,首先要考虑结构的涵义,我们在研究中国问题时会发现有很多结构,比如,经济结构、政治结构、社会结构等,如果我们看问题时抛开这些局部的结构,从整体上、跨领域来看,中国在整个历史上是没有大的结构变动的。也就是说,在研究中国问题时首先考虑的是从经济、政治、国际关系和社会等跨领域的视角来看中国有没有结构的变化呢?我认为,现代中国的结构是变动的,从原来的二元结构变成了当前的三元结构。比如说,原来城市和农村的二元结构,变成现在的既有农村又有城市,而且二者中间还出现了许多半城市半农村的地区;还有就是农民和城市居民这两种结构中间也慢慢的出现了一个流动的农民工群体,这些都是中国正在从二元结构走向三元结构过程的明显例证,因此我认为,整个中国正在从二元结构走向三元结构,这也是我在《现在中国的结构变动》这本书中所要表达的基本观点。

  政党政治是当今时代政治的重要特征,它是指政党在政治运作中的核心地位,即由政党掌握国家政权并在国家事务和社会政治生活中处于核心地位的政治。在各国现实的政治生活中,有的国家法律上明文规定了某党是唯一的执政党或者虽然国家法律没有这样的明文规定,但由于某些原因,事实上造成了一个党长期把持政权的局面②。中国通过宪法的形式确定:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度③。在这个问题上,共产党的领导人从来没有动摇过。改革开放伊时,邓小平就明确提出了“四项基本原则”,其中最核心的一条就是坚持中国共产党的领导。

  

  于建嵘:应该说,你这种分析对我们研究中国社会结构是有启发的。随着中国改革开放的深化和社会各方面的巨大变化,原有的较明确的社会结构也发生了某些变化。但是否就因此确定中国由“二元结构”正在转向“三元结构”则是有争议的问题。在有些中国学者看来,如果按照国家与社会这两个基本架构来看,中国的现状是只有国家而没有社会。比如,就你所说的农民工问题,虽然现在中国有一个很大的农民工群体,他们的社会经济和政治地位都有一定的特殊性,但是他们并不具有一个阶层的政治特性,没有一个阶层的思想意识、更没有阶层的利益表达机制和方式。他们的这种状况正是中国社会碎片化的重要表现。因为,早在上世纪五十年代,尤其是经历文革,中国的公民社会就已经被彻底破坏了。市场经济加大了这种碎片化倾向。也就是说,目前的中国,在经济上存在计划经济和市场经济的二元结构,在文化上也是各种主义和思想共存的多元状况,但在政治权力上则是一元结构。如果形象地说,就是一个高度理性和强大的执政集团,一群紧跟在执政集团后面跑的已经碎片化的各种既得利益集团,更大规模的是更加碎片化了的工人、农民和知识分子阶层。

  上世纪80年代末期开始的苏东剧变,特别是世纪之交一些国家长期执政的大党老党的相继倒台,进一步刺激了中共领导人对党的建设重要性的强调。人们普遍关心的是如何吸取历史上那些长期执政的政党失去执政地位的教训。这其中最为重要的就是苏共和执掌台湾的中国国民党①。这二者下台的共同特点都是最高领导人对政局演变直接起到了促进作用。与中共一样,这两个党的体制也是列宁式政党体制,加之共存和斗争的时间特别长,彼此非常了解,所以中共也特别关注并且反思这两个党的命运。早在1989年,正如邓小平所说的,要是没有他们这些老干部,中共就质变了,中国就和平演变了。中共的党建必须阻止党的最高领导人具有瓦解党的能力②。

   中国政治体制的官方表述可以追溯到党的十三大是“人民代表大会制度”与“共产党领导下的多党合作、政治协商制度”,到党的十五大加入了“民族区域自治制度”的表述,党的十七大报告以来又加入了“基层群众自治制度”。这一官方表述也是政治教科书与中国学者普遍接受的观点。[2]

  毛里和子:我要指出的是,你这种根据国家与社会的关系提出来的有关中国目前社会结构的观点也许是有它的道理的。但如果从具体的经济和社会地位来区分,中国的社会结构要复杂得多。以中国的政治结构为例,我认为,以前的二元论结构中只有两个阶层,一个是民众,一个是领导层,但是现在二者中间出现了“干部”这样一个群体。他们在地方政府或公司里负责直接管治社会具体事务。也就是说,以前是民众——领导层这样的二元结构,现在变成民众——干部——领导层这样一种三元结构。我所说的干部主要是指发挥了作为官僚作用的干部,但不是官僚。这部分人专门追求自己的利益,不承担政治责任,缺乏法制观念,而且民众对这部分人非常不信任,所以,很容易引发与民众的社会冲突。当前中国的社会冲突,并不是民众和国家的冲突,而是民众和这部分管理人员的冲突。

  另一方面,三十年来民主党派的确有所发展,人数达到了七一万余人③。但民主党派不是一个完整意义上的、有自己纲领的国民代表和政治党派,它必须服从中国共产党的领导。在中国共产党的领导下,各民主党派成员参加国家的政治活动,参与国家重大方针、政策、法律、法规的协商制定;参与国家重大政治问题和国家机构领导人选的协商;参与国家事务的管理。但这些党不是完整的、能够起到有力监督作用的政党。据此,可以说,中国的政党制度这三十年来没有根本性的改变。

  

  于建嵘:你说的这个“干部阶层”可能更多的来是日本的理解。在中国,按照通常的理解,干部就是官员和领导的意思。而你刚才所表述的是“干部”是不是指官僚阶层中比较底层的负责具体操作的这部分人?你认为这部分人已经成为官民之间的一个重要阶层,他们是国家的具体管理者,相当于低层次的国家公务员,但不是领导者。也就是说,在原来我们理解的国家与民众之间,还存在着一个重要的负责具体管理的阶层。在这个结构中,主要领导人是有政治责任的,下面具体负责执行的人不一定有政治责任,他们可能想如何扩大自己的利益,不在乎政治的结果。在我已有的研究中,强调的是各级政府和各级官员都已有自己相对独立的利益。我曾试图提出以中央政府为代表的国家、地方各级政府、县乡官员、民众精英和民众多方利益主体的社会行动架构。你现在特别强调了管理官员的重要性,把他们与政治责任承担者区分开来,应是非常有意义的分析框架。

  第二,国家机构建设有所发展,人大制度有所改善,行政机构进行了六次改革。

   这一表述是符合中国政治实际的经验概括,但是尚未形成统一的理论框架。同时,并未准确描述中国共产党所处的国家核心领导地位,党的领导并不仅仅是基于党际的领导,而是对于整个国家的领导。

  毛里和子:我之所以提出这样一个三元结构理论,是因为我觉得三元化状况在中国会维持很长时间,可能会持续二十年,三十年甚至更长时间。正如你前面所说,我的理论也有些一些缺陷,目前有些经济学者也对我的理论提出了批判,他们认为如果政治上分为三元结构的话,相应的利益结构也应该有三个层次。需要指出的是,我所强调中国政治的三元结构,与我早些年提出的“政府党体制”是一致的。我一直认为,中国的政治体制具有中国特色,即执政党与政府一体化,执政党垄断政治资源。而这一体制却是排斥通常意义上的政党体制的。也就是说,我这里所说的“三元结构”实际上就是“政府党体制”的具体结构形式。

  客观地说,作为中国共产党执政能力重要环节的人大的职能和权威已有所发展④。但发展过程中,人大代表本身出现了两个备受关注的问题:一是人大代表的构成问题,一是人大代表的职业化问题。在代表构成上,人们比较关注农民的代表问题。但笔者认为,这个问题实际上并不重要。因为职业身份的构成并不必然决定代表的代表能力。中国的人大制度一方面没有解决人大代表的来源问题,因为我们所谓的选举,只是个现象式的选举;另一方面,它没有解决人大代表职业化的问题。许多西方国家,如美国宪法第六条规定:“参议员和众议员在当选后之任期内,皆不得受任合众国当局下所设置或者加薪的任何文官职务;凡任合众国任何官职之人。在继续供职期内,皆不得出任国会议员。”在中国,普遍的还是社会各界及政府官员在兼职。许多官员自己就是人大代表,这实际上是不适当的。目前,政府官员兼任人大代表的现象有所改变。我们看到,在第十一届全国人大代表中,省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一。

  

  于建嵘:根据我的理解,你所提出的这个“政府党体制”就是一种具有特色的“威权体制”。我们都知道,所谓威权主义体制是指在民主的外壳下,以威权的方式治理国家的一种形式。它不仅是一党政治,党国同构,而且国家机器和意识形态控制着社会的所有方面。更加明确地说,它有别于极权政体,有某些民主的成分;它又不同于民主政体,它是集权强制的。在这种意义上,虽然中国的政治体制也许具有某些特色,但总体来说,它还是一种威权体制。

  三十年来,中国的行政机构进行了六次改革。在机构、人员精简和职能转变过程中逐步形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制目标。2008年改革,实行大部制。大部门体制,是指把业务相似、职能相近的部门进行合并,集中到一个大部门。以行政体制为中心的政府改革,最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务:一是由管制型政府转向服务型政府,二是由经济建设型政府转到一个公共治理型政府。现在看,这两大任务都没有完成。

   西方理论对于中国政治体制的描述总体上是西方中心主义的。其中一个源流是所谓“极权主义”(totalitarianism)研究,随着现代国家的形成,传统威权政治体制对于社会的能力达到了空前的程度,出现了像纳粹主义和斯大林主义那样“极权主义”的政体[3],极权主义对于政治权力的垄断被概括为六个特征:单一的官方意识形态;单一的大众政党,其典型特征是一人独断领导;通过技术垄断了对传播媒介的控制权;通过官僚来实现对国民经济的中央控制和指导;秘密警察体制;垄断武装力量。[4]

  毛里和子:应该说它们之间有着十分的同构性。但是,我为什么还要提出这样一个概念呢,主要是在比较东亚及东南亚威权体制时,我们发现了其中存在的一些相似性。比如说,80年代到90年代,在韩国和台湾都经历了民主化的进程,在那以前的二、三十年里,他们基本上都是某个政党掌握着政府,不仅掌握了权力,而且掌握了人、财、物等所有的一切资源。中国共产党虽然是一个意识形态的政党,看起来好像不一样,但是从政党体制方面来看,其实和东亚其它国家是很相似的。比方说印度尼西亚的苏哈托体制维持了三十年,他领导的印度尼西亚专业集团党和中国共产党一样掌握着共产主义青年团、总工会、农民组织等所有组织的权力,包括政党、民众团体、基层行政的功能也都掌握在政党一手之中。从这个方面来看,其实中国的共产党与东亚各国的情况很相似。但我要指出的是,中国的政治体制是建立在中国独特的文化和价值上的。我们可以把中国看作是一个意识形态一元化的社会主义社会、一个处于现代化发展过程中的社会、一个具有深厚历史传统的社会;强调马克思主义、西方自由主义和中国传统文化三者的同时存在的社会。这样的政治价值和文化,当然会影响到中国的政治体制的构成和运作,所以我没有用一般意义的威权体制,而用了“政府党体制”。

  第三,政治权力结构有所变化,最高权力实现共治,地方权力利益化明显。

  

  于建嵘:你对中国政治价值和文化的分析是很有洞察力的。确实如此,当前中国的意识形态和思想特别复杂,几十年的共产主义教育所确立的社会观念,因社会现实生活的变化而失去了其合法性。当前中国的主流的意识形态和民众离得比较远,中国缺乏一个能够使民众信仰或者信服的思想和价值。民众比较关心眼前的利益问题,而拒绝信仰某种政治意识形态。在工人和农民在维权抗争活动中都把意识形态策略化,不太强调意识形态的价值性功能,而是强调意识形态的工具性的作用,他们的行为是功利和策略性的。当然,党和国家在“实事求是”的方针指导下,对其纲领和宪法做变通性和策略性解释应用。并把其作为主义在中国应用的创新和发展。这反映了中国哲学文化的实用世俗和灵活性等特点。

  政治权力结构是指政治权力系统中各构成要素及各层级之间构成的相互配置关系。我们着重分析两个方面:一是最高权力的配置问题,一是中央与地方的关系问题。关于最高权力问题,突出地体现在中央领导集体。胡锦涛在十七大报告中指出,要严格实行民主集中制,健全集体领导与个人分工负责相结合的制度,反对和防止个人或少数人专断;推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制;建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度;完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。学界对此也多有论述,如国家行政学院教授许耀桐认为,中国共产党这三十年有非常大的变化,其中最重要的变化是讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制,它已经不能由个人做主。这为实现党内民主迈出了关键的一步。当然,党内民主和社会民主完全是两个概念。一个特定集团的民主,终归不能代替社会民主的发展。但终究而言,它摆脱了单个人的权威。

   由于中国建国初学习和引进了苏联政治模式,中国政治体制一度也被视为“极权主义”,高度集中的权力通过意识形态建设,党政军组织对于国家进行全盘控制,[5]全能型国家权力控制渗透到社会的方方面面。“极权主义”概念由于其浓厚的意识形态建构色彩,日益丧失其解释能力,对于解释中国政治体制这一标签更是缺乏说服力,毛泽东时代国家权力对于社会的影响,更多是基于动员与说服,而不是极权主义理论所描述的单向的中央极权控制,六十年代后期暴露出来的高层政治之间的分歧也使得研究者认识到并不存在单一的权力控制体系。七十年代以后,西方学者有机会亲身观察中国的政治体制,特别是改革开放以来,中国政治体制的调整,大部分西方学者都认识到不能将中国政治体制归入“极权主义”这一特定的历史类型。

  毛里和子:是的,在中国近现代史当中,从1919年以后共产党的正统党史来看,不仅仅是民众把意识形态作为一个工具来使用,实际上在领导层包括最高领导层也是把它作为一个工具来使用的。中国的上层领导者在推进意识形态过程中,实际上背后隐藏着的是一种民族主义。可以说,中国近代政治发展的逻辑和合法性基础都是建立在国家富强和民族昌盛的民族主义基础上的,甚至包括现代化这些东西,其实现在只是把这些东西换了一个名词叫社会主义而已。从近现代中国的历史来看,领导者实际上也是把意识形态作为工具来使用的。

  中央和地方关系也是一种权力配置的重要关系。中国经济发展的一个最重要的原因就是中央和地方的分权。中央和地方分权之后,地方拥有了更多的自主权,所以才有经济特区的出现,广东沿海等发达地区的产生,等等。但是,在区域经济崛起的过程中,政治层面的发展开始出现了地方利益的显化。教育部一位原副部长曾言:中央政策有时都出不了中南海①。地方利益、最高权力的集体所有,与中央和地方的关系分化,是同时存在的。这种状况的发展会影响到公共利益的实现及社会的稳定。

  

  

  第四,干部人事制度有所改变,职务终身制被废除,确立了公务员制度。

   “极权主义”解释失效之后,“威权主义”(authoritarianism)分析成为西方政治学分析中国政治体制的主流概念。[6]这一理论认为中国作为向现代作为转型期的国家,社会力量逐步开始壮大,但是在传统权威衰落的过程中,需要国家权威保持其转型过程的稳定,从而出现了过渡型的威权主义政体。

  二、 中间模式:中国政治发展的可能进路

  邓小平在《党和国家领导制度的改革》指出:“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”这是我国政治体制改革的纲领性文献。2006年,中共中央出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个文件进一步规定,今后从县级直到中央的党、政、人大、政协、纪委、法院、检察院的正职领导干部,在同一职位上连续任职达到两个任期,不再担任同一职务;担任同一层次领导职务累计达到15年的,不再担任同一层次领导职务。这就是说,同一个职务最多只能任职10年,同一层级职务最多任职15年,不能无休止地任职下去。这些规定保证了党政领导干部职务包括党的最高职务在内的更迭轮替制度化,有序化。

  

  

  公务员制度也是目前中国的一个很重要的制度。中国的“公务员”,按照2006年1月1日实施的《公务员法》的界定,大体上是通常所说的“党政干部”,包括“党、政、群”三大领域,即国家行政机关干部、党派机关专职干部和主要人民团体的专职干部。如果以广义的“财政供养人员”作界定,包括了党政机关干部、事业单位干部,两者的工勤人员和退休人员,农村部分领补助的村组干部,目前规模约为5000万人①。这个制度对于中国的政治稳定具有重要的积极意义。当然,这个制度也有一些漏洞和缺陷,但它终究提供了一个相对公正的平台,给了社会下层民众一个通过自己的努力进入政治社会上层的机会。只要通过努力攀援到权威阶层的道路不被堵塞,制度化地吸收和容纳更多的体制外的社会力量,就不至于使他们走到反体制的轨道上去。

   “威权主义”同样是一个“西方中心主义”但是涵盖范围极广的描述性概念。它主要从政体分类的角度出发,将 “理想民主”和“极权主义”两个极端之间漫长的连续谱上的几乎所有政体均纳入其中,虽然它对西方国家的政体演变具备一定解释力,但是用来解释中国则“分辨率”极低,从近代以来,中国政治体制已经发生了巨大的变化,但都被笼统地归到威权主义体制名目下[7]。许多学者已经意识到现代中国政治的发展使得威权主义的解释力大为下降,需要加以修正,在威权主义之前,加上形形色色的限定语,例如碎片式威权主义(fragmented authoritarianism)[8]、有韧性的威权主义(resilient authoritarianism),[9]等诸多版本,[10]这些概念将中国视为威权主义的升级版,试图解释中国体制不同于威权主义特征的部分,以回应中国体制表现出来的活力。

  于建嵘:今年是中国改革开放30年,这30年是中国经济高速发展时期。因此,中国的执政者和有些学者就认为,当前中国的动员式威权体制,是适合中国国情举国体制能办大事的制度,它能够使中国经济继续保持较快发展。的确,威权主义体制对于新兴国家而言,可以通过强制性的政治整合维持秩序和稳定,以达到发展经济、促进社会进步的目的。但也些学者认为,随着经济的发展,威权体制会有各种各样的压力,除了治理成本之外,还有来自民众的抗争,抗议行动和社会的不稳定等方面的压力。也就是说,经济的自由化,威权体制的治理成本越来越高,尤其是腐败的成本,还有利益集团对掠夺民众利益引发的民众反抗的治理,这些增加的治理成本,都会对中国的政治发展提出严峻挑战。

  第五,国家机器和意识形态控制逐步转向依法治理,公民参与有所扩大。

  

  毛里和子:从长远来看,经济的发展变化会带动政治体制较大的变动,这也是东亚模式给我们的启示。在以前的威权体制中,统治社会的成本是相对较低的,但是随着经济的发展,统治起来就越来越繁琐,治理成本也会越来越高,一些体制内部的人也会提出政治改革的要求。我要指出的是,当前中国经济的快速发展,其治理成本也会越来越高。这可以从你深入研究过的信访制度为例。正如你所指出的那样,信访制度作为一项国家的正式制度,其本意是化解社会纠纷。可在实际运作中,它不仅不能解决民众的问题,反而增加了中国官民之间的矛盾,增加了民众对管理者的不满,这是治理成本增加的一个表现。而且从国家的角度来讲,政府解决信访问题需要在人员、财物上承担很大的负担。这两个方面是中国治理成本加大的重要表现。这样的成本,注定会使中国的现行政治体制有所改变。

  国家机器和意识形态对社会生活和政治生活的全面控制状况有所改变,运动式的动员方式向公民制度性参与的方向发展。在全能政治时代,国家对人的自由流动实行完全控制。改革开放后,经济的发展使人员的流动开始出现。这种控制力度的减弱是经济社会发展的必然结果。它使人们建立在原来强制性政治认同和人身依附基础上的人与人之间的关系发生重大转变。当社会发展时,“单位”所具有的限制作用也发生了很大变化。所以,原来靠运动的方式动员老百姓的方法,依靠意识形态进行统治的办法,现在不行了,因为人们不再相信空洞的意识形态说教。因此,党提出要依法治理国家。它必须寻求新的方式获得政治认同和权威。

   将中国体制视为威权体制的修正版并未提高这一理论的解释力与分辨率,反而使得这一理论出现了众说纷纭的现象,多达几十个的不同限定语,本身就反映了威权主义概念解释力的困境。不论极权主义、威权主义,还是修正版的威权主义都是一种西方中心的政体分类思维,其根本性问题在于既没有描述中国权力的实际配置状况。

  于建嵘:应该说,对当今中国的政治发展需要有所突破,许多真正有科学精神学者和有政治责任的执政者都是有共识的。问题是,向什么方向突破,如何突破的。前些天我在华中科技大学做演讲时就提到,对当前中国政治道路选择实际上有现实主义和理想主义两种思维。理想主义又有两种,一种是强化威权体制,就是更加加强对民众的控制,使威权体制更“威权”,如一些学者提出的新儒教;另一种是实现民主宪政,实行多党政治、开放媒体、司法独立等。而现实主义来看,这两条道路都不是执政者的努力方向。在我看来,中国的执政者正在选择一种可称为“法治式的威权体制”道路。这种体制的基本点还是坚持一党政治的权威,但也许会强调法律的作用,用法治来降低威权统治的制度性成本,(点击此处阅读下一页)

www.95996868.net,  中国公民的选举性参与没有实际性的发展,领导干部基本上实行的还是内控式选举。我们看到,在实际选举中,省长选举绝对不会有两个候选人,省委书记更是如此。在基层的县、乡实际选举中,上级对下级的控制使得真正公正的选举难以实现,政府可以通过其他变通的措施违逆选民的意愿,如调动选民通过合法方式选出的县长、直接干预选举等等。因而,选举制度在中国还没有真正地实现②。村委会选举有所发展。目前,中国有村委会66万多个,村委会干部近320万人,80%的农村基本建立了村民会议和村民代表会议制度,涉及近64600万人。但村委会的问题不是政权问题,它是社区问题。人们普遍认为,有没有选举没关系,只要村庄有一个和谐的生活就可以了。综上所述,中国现在政治体制从权力运行的本质上讲,还是一个威权体制,但已是一个处于发展中的“共治式的威权体制”。

  

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   与“极权主义”和“威权主义”密切相关的另是“政党-国家”(Party-State)的理论(或说“党国体制”、“党政体制”)。这也是“比较共产主义”研究发展出来的一个概念,[11]萨托利将党国体制简明的概括为公共行政只是党务的副产品[12]。不少西方学者都将中国政治体制概括为党国体制, “政党-国家体制和列宁主义的法团主义”[13],党国互动过程中推进“政权建设(State-building)”[14]。国内也有不少学者认为是一个“党国体制”或者“党政体制”[15],现代中国是“定格了的政党-国家形态”[16]。

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  当前的政治问题及其发展方向

  

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   党国体制概念与“极权主义”和“威权主义”密切相关,政党对于国家权力的控制,恰恰是所谓对于社会总体权力以及威权体制的核心,这一概念在解释中国体制表现出的适应性上,也出现了困境,像沈大伟等人开始主张中国的政治体制将形成一种新的具有收缩与调适能力的新的“政党-国家体制”。[17]

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  对当前中国这种“共治式威权体制”存在的问题,已有了许多研究和论述。归纳起来,应主要有五个方面。

  

  第一,国家政治的统一性有所减弱,压力型体制及增压体制没有得到根本性的改善。表现在:1.中央自上而下施压,导致的是压力的转移,而不是压力的消解,而且压力最终还是转移到中央。2.中央在信访问题上自上而下施压,不仅不能消解压力,反而会增加压力,而且增加压力的最后着力点也是中央自己。3.我们姑且称之为“地方政府悖论”:既看不到对本地人民负责,也看不到对中央政府负责。4.因此,中央在信访问题上自上而下施压,本意或许是让地方政府在本地平息民怨,结果却很可能是引火烧身,使民众产生反体制的思想和行动①。

   如同有学者指出的那样 “中国共产党是理解当代中国政治的钥匙”[18]。既便没有主张中国是党国体制的许多学者,也都将中国共产党置于中国政治体制分析的核心,例如陈明明将“党的领导、人民当家作主、依法治国”的“有机统一”的官方表述作为中国政治制度的 “价值体系”[19]。储建国认为在“人民代表大会”法定制度之外,还有中国共产党的党内制度[20],胡鞍钢、杨竺松将执政党制度作为中国政治制度的最重要方面[21]。这些概括同样没能有效界定中国共产党与国家政治组织的关系,并未形成统一的描述框架。

  改革开放以来,随着经济体制的转变,(点击此处阅读下一页)

  

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   我们可以看到在处理中国共产党领导这个中国政治体制核心命题上,两类文献采取了萨托利说的单数政党与复数政党两种不同的处理方式,“党国体制”的概括将其视为单数政党,这一概念本身就是矛盾的,如同巴克所言,不论是党吸收了国家,还是国家吸收了党,这两者都是一元体系(a system of unitarism)[22];而基于政党协商与党内制度的概括,将共产党视为复数性的政党,这实际上是将政党制度与国家制度分离的看法。

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   这两类文献实际上都只是界定了中国共产党的双重属性一个侧面,中国共产党既不是西方式的选举型政党,也不等同于列宁主义政党,从政党引导与组织功能来看,它是一个先锋性政党,而从国家政权组织来看,它是承担着国家领导权的核心国家机构。[23]

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   本文提出了中国政治体制的一个新的概括--“六权分工”,即党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权六项国家权力的分工体制。这一概括希望改变西方中心主义的观察,从中国实践自身形成理论体系,同时又试图突破原有的经验性提炼。

  

   “六权分工”是将其作为与西方政治体制对等的不同权力配置方式来加以考察的,不同于与极权主义、威权主义与党国体制将中国政治体制作为西方竞争性选举民主体制的反面来看待,将关注点聚焦于政治权力功能,而不是政治权力的限制。

  

   与“党国体制”的解释不同,“六权分工”概念认为党的领导权并不外在于国家权力,而是作为国家权力的核心组成部分内在于国家权力,“党国体制”解释的一个问题在于将党外在于国家并掌握着国家,从实证意义上,这并不符合中国权力的实际架构与实际运作,从规范意义上,也使得党领导权的合法性与规范不能够在国家公共权力规范中加以说明。王绍光、汪晖等学者已经开始探讨“党国”——“国党”的概念转换的可能性。[24]中国共产党作为国家的创制者,建国过程是一个党国体制,但是当共产党从革命党向执政党转变,其所掌握的领导权力就转变为公共权力,其执政权力的合法性来源就从武装革命夺取政权转变为其为人民服务的能力与绩效,并受到成文与不成文的宪政架构制约。[25]共产党各级委员会作为国家核心权力机关,它掌握的权力是公共权力,从这个意义上,它当然是“国党”,而不是“党国”。

  

   极权主义、威权主义与党国体制都认为党垄断了国家权力,而“六权分工”概念认为党的权力只是国家权力的核心部分,而不是整体,它需要与其他性质的国家权力来共同组成完整的国家权力架构,它的整体性并非由于垄断所有权力,而是由于其需要对不同权力进行统合,而这种统合能力又是分工体制的基础。

  

   二、六权分工概念辨析

  

政治体制的核心就是国家权力的配置与运用。 “三权分立”体现了权力分立的思想,最初源自洛克将权力划分为“立法、行政、外交”[26]的划分,并由议会掌握立法权、国王掌握后两者。后来,孟德斯鸠将之进一步理论化,提出“立法、行政、司法”三权分立[27],三权分立只是一种理想形态[28],孟德斯鸠所推崇的英国政体并不符合所谓“三权分立”原则[29],(点击此处阅读下一页)

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