论村级治理中的复杂制度,村委组织法
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建立村民委员会,实行村民自治,是广大农民群众在实践中的伟大创造

作者简介:贺雪峰,华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教育部长江学者特聘教授,武汉 430074

于建嵘 (进入专栏)  

1982年宪法总结各地建立村委会的经验,正式将村民委员会写入

内容提要:为解决村民自治实践中出现的种种问题,形成了以监督和制衡为主要目标的村级治理复杂制度。当前中国正处于快速变迁之中,且中国农村地域广大、农情复杂,复杂制度的学习与传递导致复杂制度效率递减,并因此产生了普遍的制度化简。基本制度复杂化和复杂制度化简说明,没有脱离环境与时代条件的完美制度,好的制度的关键是在复杂与简约、制衡与效率之间达成平衡。

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彭真同志强调:把村民委员会搞好,等于办好了八亿农民的民主训练班

关 键 词:村民自治/治理/制度化简/简约治理

  

历经十年试行,经受住六四政治风波的考验,1998年村民委员会组织法正式施行

标题注释:本文系教育部重大攻关项目“完善基层社会治理机制研究”(项目号:14J10030)的阶段性成果。

  主题:村民自治与共治

从20世纪80年代初开始,农村群众性自治组织——村民委员会逐渐在全国各地推行。如今,全国共有699974个村民委员会。《村民委员会组织法》是农村推行村民自治的主要法律依据,对保障村民实行自治,由村民群众依法办理群众自己的事情,促进农村基层社会主义民主建设起到了重要作用。《村民委员会组织法》的制订,从1984年开始起草到1988年六届全国人大常委会第23次会议通过,在全国范围内试行,最后到1998年九届全国人大常委会第5次会议修订通过,正式施行,经历了一个长过程,其中艰辛鲜为人知。

到浙江L县调研,正好遇到村两委换届,我们发现当前村一级选举还是比较复杂的。具体来讲,L县村两委换届,其实不止是村支委和村委会换届,而是四套班子换届,即村党支部、村委会、村股份经济合作社和村务监督委员会。四套班子换届都有激烈竞选。此外,因为强调民主决策和民主监督,重大村务必须由村民代表签字同意,2017年L县村民代表竞选也十分激烈。我们调研的M街道共有18个村居,其中多数村居是由几个村合并而来,合并后,村两委换届只可能在合并后的行政村一级进行,却因为合并前的村仍然具有独立的财权,而由行政村选举产生出来的村干部分别负责合并前村庄的事务,即由行政村支委兼合并前村庄的支书,由行政村村委兼合并前村庄的村主任,由行政村股份合作社社委兼合并前村庄董事长,由行政村村务监督委员会委员兼合并前村庄监委会主任,由行政村村民代表组成合并前村庄村民代表会议。因为合并后组织与财权的不统一,造成了更多制度安排上的麻烦,本文不展开讨论,本文仅讨论行政村一级的复杂制度。

  主讲人:于建嵘(社科院农发所研究员)

从70年代末到90年代中期,我在民政部民政司、基层政权建设司工作,先后担任副处长、副司长、司长,亲身参与了《村民委员会组织法》的制订,觉得有必要把其中许多鲜为人知的事情,特别是彭真同志对《村民委员会组织法》的制订所作的重大贡献,写出来,以便为更多的人所了解,从而继往开来,沿着走过的路继续走下去,把村民自治制度巩固起来,并且随着形势的发展把它搞得更好。

当前村级治理中的复杂制度

  点评人:张树义(法学院行政法研究所教授)

分田到户以后不久,人民公社解体,国家设立乡镇政权作为农村基层政权,乡镇以下设行政村,行政村以下设村民组,乡—村—组的设置对应人民公社的公社—生产大队—生产队的设置。

  主持人: 焦洪昌(中国政法大学法学院副院长)

《村民委员会组织法》是在各地村民委员会实践经验的基础上制订的,而建立村民委员会,实行村民自治,这是广大农民群众在实践中的伟大创造。

1987年试行《村委会组织法》,规定通过选举产生村委会,实行村民自治。1998年正式颁布《村委会组织法》进一步细化和强化了试行法中“四个民主”和“三个自我”的村民自治。依党章和《村委会组织法》的规定,村一级建立党支部,党支部与村委会之间的关系是领导与被领导关系。因为强调村民自治,乡镇政府与村委会之间的关系就只能是指导与被指导关系,而不能是领导与被领导关系。

  地点:中国政法大学昌平校区学术报告厅

建国初期,为把城市居民组织起来,全国各地建立起一些群众性基层自治组织,后来统称为居民委员会。1954年12月,全国人大常委会专门制订了《居民委员会组织条例》。这是新中国基层群众自治的起步。

《村委会组织法》正式颁行的1998年,吉林梨树县发明的海选极大地提高了村委会选举的竞争性。“海选”就是不设候选人,由具有选举资格的村民在空白票上填写自己中意的村委会人选,过半直接当选,不过半则得票前两名作为候选人进行差额选举。得票前两名的村委会主任候选人一定是在村庄具有相当影响力的精英,这两个精英进行差额选举就一定会十分激烈。由得票最多的两个人差额竞选村委会主任的不预设推荐候选人的过程叫做“海推”,“海推海选”成为正式颁行《村委会组织法》以后全国绝大多数农村进行村委会选举的规范。“海推海选”最大程度上防止了乡镇政府在指导村委会过程中的过度干预,尤其防止了乡镇政府通过控制候选人提名来操纵村委会选举。

  主办:中国政法大学法学院 承办 腾讯评论

彭真同志曾经讲:我们一直想把居民委员会这种城市基层直接民主的形式推广到广大农村,但是后来我们忽视了这件事。我个人认为,他讲忽视这件事可能有点自谦。事实上,50年代我国农村生产关系的急剧变革把这条路给堵死了,不光说是忽视这件事,即使重视也比较难办。当时,从互助组、初级社、高级社,短短几年时间,到1958年就是人民公社化,形成了政社合一的体制。村民委员会的前身,即生产大队管理委员会就是人民公社制度的一个重要组成部分,集行政管理和生产经营于一身。人民公社包括生产大队的管理体制在全国实行了20多年。实践证明,这种一大二公、三级所有、政社合一的组织形式超越了我国农村生产力发展的水平,严重束缚了广大农民发展生产的积极性。党的十一届三中全会以后出现了转机。因为家庭联产承包责任制先后在全国各地推行,三级所有、队为基础的统一经营体制逐步瓦解,农村人民公社制度受到严重冲击。1980年,四川省广汉县向阳公社在全国第一个建立了乡政府。但与此同时,当时在全国一些地方,部分农村基层组织出现了瘫痪、半瘫痪局面,土地分到户,生产队就没人管事了,农村社会治安问题、民事纠纷大量增加,乱砍乱伐树林的情况也出现了,偷牛盗马的事情时有发生。这就提出了一个问题,即土地承包下去了,村里的公共事务谁来管?公益事业谁来管?如修路、水利、封山育林、办小学、办养老院等到底怎么办?于是有些地方出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会等组织,当时叫各种名堂的都有,又和建国初一样了,由农民自己组织。

一般来讲,在熟人社会中,通过选举产生村委会,实行村民自治,村民选举自己当家人,村委会干部就应当为村民服务,就不会胡作非为,谋取不正当利益。略微遗憾的是,1990年代正是全国推行村民自治的时期,农民负担却不断加重,干群关系越愈发紧张,村民选举出来的村干部似乎都只愿当国家在农村的代理人,而当不好或不愿当农民的当家人。不仅如此,村民选举出来的村干部很快就与乡镇结成了利益共同体,村干部借完成上级布置任务来捞取好处,甚至因此引发激烈的干群冲突①。

  

这个事情发生在1979年、1980年。搞得比较好,比较成型的,主要在广西一些地方。消息传到北京,很快得到彭真同志的关注。他认为,这是农民群众的伟大创造,并立即指示全国人大常委会法工委和民政部派人调查研究,总结推广。

在1990年代,一方面村一级民主选举不断地深入推进,另一方面民主决策、民主管理和民主监督也被强调,中纪委牵头,中央各部委在全国农村推动村务公开,村一级设立村民理财小组,以监督约束村民选举出来的村干部。

  最初,很多人认为村民选举是民主的学习班

当时,我在民政部民政司一处工作。接到彭真同志的指示以后,民政司李宪周司长立即派工作组到广西进行调查。我记得是在1981年春天,一处的负责人张蒙带着吴贵民,去了广西。广西搞得比较兴旺的,一个是宜山县,一个是罗城县,都属于现在的河池地区,大体上都是广西比较穷的地方。那时,这些地方都实行了土地承包制。曾有一段时间,由于集体经济的经营方式改变了,包产到户了,村里的公共事业没有人管了。这种情况引起罗城县四把乡冲弯村、宜山县三岔乡冷水村、原合寨大队果作等村一批老党员、老干部和农民骨干的疑虑,他们坐不住了!于是,在1980年春天,他们组织大家自发召开村民会议,由各户派代表参加,选举了村民委员会,制定了村规民约,负责全村的公共事务,尤其是维护社会治安。这种村民委员会的雏形,带有自发性质,纯粹由群众自己组织起来选。因为没有一个选举方法,大致上形成这么几条,意思是:各村自己搞自己的,不是上级安排布置的;选举不分党员、非党员,但要选举办事公道、为群众服务、不搞特权的人进村民委员会;一般的事村委会有权处理,特别大的事则由村委会召集全村群众商量;给村委会的这些人发补贴。就这样,村委会选出来了,办起事来了。这些村自发组织办起来以后,当地政府、地委、自治区政府都很重视,一些领导也到这些地方调查研究过,写过一些总结材料。张蒙带着吴贵民去了以后,一边研究这些材料,一边了解这个实践。回到北京以后,他们写了一个报告,充分肯定了广西罗城、宜山建立村民委员会的做法,并建议在改革人民公社、建立乡政府的试点工作中,做好村民委员会的试点工作。

进入新世纪以后,国家取消了农业税,不仅不再向农民收取税费,而且开始以城带乡,以工补农,大幅度向农村进行转移支付。不再向农民收取税费极大地缓解了干群关系,但国家向农村输入资源的过程却并非一帆风顺,最为典型的就是村干部优亲厚友,在分配国家输入资源过程中不透明、不公正,引发村民不满。此外,虽然村干部是村民选举产生出来的,当村庄出现征地拆迁等等巨大利益时,村干部却可能从中谋取好处。在1990年代设立村民理财小组和进行村务公开的基础上,新世纪村级组织制度在组织机构和决策监管程序上进一步完善,其中标志性的事件有二:一是2007年前后,浙江武义县后陈村设立独立于村支委、村委会以外的第三委——村务监督委员会,并很快被有关部门推广,成为村级组织的标配②。村务监督委员会一般由村民代表会议推选产生,一个监委会主任,两个监委会委员。村监委有权参与村两委重大事务的决策,所有村级财务支出必须有村监委会主任的签字才能报销。第二个标志性事件是河南邓州市2005年发明的“四议两公开”决策法,即所有重大村务决策都必须经过党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,同时决议公开、实施结果公开。邓州“四议两公开”写入2010年中央一号文件,从而在全国推广,内容大同小异,名称各有不同,浙江L县叫做“五议决策法”,上海叫做“四议决策法”等等。

  

当时因为正在起草修改《中华人民共和国宪法》,涉及到农村基层组织这样一个条文怎样表述,彭真同志对人大常委会法工委和民政部的调查报告很重视,认为很好,对起草宪法相关条文有帮助。

沿海发达地区村社集体土地非农使用产生了大量集体收益,如何分配集体收益成为村级治理的重要内容。集体收益分配一般要按集体成员资格,集体成员显然又是要按其享有的土地权利来确定。当前中国农村土地集体所有制仍然按1962年通过的人民公社60条确定“三级所有、队为基础”来安排,撤销政社合一的人民公社设立乡镇人民政府以后,人民公社的经济职能由经济合作社来替代,生产队同时又是经济合作社,生产大队是联社,乡镇一级是总社。在集体收益不多,如何分配集体利益矛盾不大的绝大多数农村,经济合作社和经济合作联社的职能都是由村委会代行的,而在沿海发达地区,随着土地非农使用收益的增加,如何分配土地利益的矛盾变得越来越明显,界定集体经济组织成员范围的经济合作社和联社凸显出来,珠三角地区率先在2005年前后进行了经济合作社的改革,将经济合作社改为股份合作社,并进行了股权量化固化,其中佛山市南海区率先在2010年开始推行政经分离的试验③,将村委会与村股份合作社分开,由股民代表选举产生股份合作社理事会,理事会再推选产生理事长。从而在村支委、村委会、村监委以外产生了第四委,即股份合作社的理事会。

  主持人焦洪昌:尊敬的各位嘉宾,各位同仁,大家上午好!2010年新年就要到了,在新年到来之前我们有一个法学院的传统节目,就是中国政法大学法学院的新年论坛,新年论坛已经坚持了多年,今年的新年论坛和往年有一些不同,一个就是今年法学院新年论坛是和燕山大讲堂合并举行,因为今年我们谈的话题是关涉到中国基层非常重要的问题,所以合并在一起。

1982年4月,《中华人民共和国宪法修改草案》发布。宪法修改草案总结了各地建立村委会的经验,正式将村民委员会写入宪法条文,并向社会公布,广泛征求意见。这无疑是对村委会这一新生事物的充分肯定。于是,建立村民委员会的试点工作便在各地有领导、有计划、有步骤地展开。

浙江农村集体经济收入比较少,在1990年代,因为村委会竞选十分激烈,大量富人通过选举进入村委会,村委会对村支部的领导产生了冲击。为了强化村支部的领导,浙江省规定村财务由村支书一支笔签名,其中理由是村支部兼任经济合作联社社长。后来浙江进行了经济合作社改革,推动政经分离,设立了相对独立的股份合作社董事会,由村民代表同时也是股民代表选举产生董事会成员,再推选董事长,一般由村支书兼任董事长。这就是L县2017年村两委换届变成四委同时换届的原因。

  第二,主要考虑到今年因为有甲流感,所以学校对举行大型的活动非常关注,我们也经过很多的协调才举行了这么大的会议,把时间也压缩了,原来新年论坛应该是一天时间,今天是半天,分上半场和下半场,上半场还是学术研讨会,下半场是模拟法庭,这是我们的传统品牌。

1982年12月五届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国宪法》。宪法第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这些规定明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜,从而确立了村民委员会在我国的法律地位,也为制订《村民委员会组织法》提供了法律依据。

自2013年以来,针对村干部普遍出现的用权不规范的问题,由县纪委牵头,L县出台了“村级权力清单36条”,对村级权力的运用程序进行了规范。几乎所有村庄重大事项和村干部的权力使用,“36”条都做了简明清晰地规范。“36条”的目标是让村级权力关在笼子里,用在阳光下,防止村干部以权谋私。

  上半场里面讨论的主题是村民自治与他治的问题。1982年中国宪法规定农村和城市的最基层实行自治,但是从自治开始的那一天,实际争议就非常大。我看到相关材料里提到,82年宪法写基层自治的时候,支持自治最有力的人是当时的人大常委会彭真委员长,从1982年到现在已经有27个年头,在村民自治过程中也还有大量的问题存在。比如说,到底是村民自治还是村委会自治。村委会发挥很大作用的情况下,就出现贿选的问题。村民自治怎么走,我搞过调研,很多人提到中国村民自治是不是超前了,要不要废除再回到他治的状态。

1983年春天,彭真同志就如何建立村民委员会等问题,到浙江杭州进行调查研究,回京以后,要求在全国农村加快村民委员会的设立。根据他的讲话精神,民政部党组认为,有必要起草一个中央文件,以便这项工作有所遵循。这就是中发35号文件,即《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》。我直接参与这个文件的起草工作。这个文件专门有一段指出:“村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立”。“各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则,在总结经验的基础上,再制订全国统一的村民委员会组织条例。”根据这个文件,建立村民委员会的工作在全国各地正式全面展开。与此同时,这个文件也揭示出《村民委员会组织法》即将在总结各地经验的基础上制订。这也是彭真同志所大力倡议的。他认为,光有宪法规定还不能直接实施,村民委员会还得像居民委员会那样,建立单行法。这个法的地位应该是我们国家的基本法。

这样一来,当前村级治理中形成了十分复杂的制度安排,从组织上讲,存在四委,从权力使用程序上讲,不仅有村务公开、财务监督,而且要“四议两公开”,要按“村级权力清单36条”规范用权。

  最近我们又在修改村民委员会组织法,怎么样完善中国的村民自治,在法律制度上有一些思考,把这些思想能够跟我们决策部门反映,我想是我们当前在学者和实践部门关注的问题。今天非常荣幸的邀请到中国社科院农村研究中心的于建嵘教授,于教授长期关注农村问题,他做了大量的调研。今天他为我们重点报告的是村委会组织法怎么修改,村民自治到底应该如何完成制度转型的问题。上次开会时他做了一个报告,官方也很重视。今天担任点评人的是政法大学资深教授张老师,张老师长期关注中国社会变迁的问题,特别是关于中国社会转型和社会变迁有独到的研究和见解,这两年又在美国,远离中国本土,从远距离对中国社会问题进行了很多思考,所以今天请张老师做大会的点评。

根据中发35号文件的精神,各地在建村以后,纷纷制订村委会的工作简则。最先制订村委会工作简则的是天津市。随后,北京、浙江、宁夏、内蒙古等省、市、自治区也相继制订了村委会的工作简则。到1984年,在彭真同志的指导下,民政部民政司(后来是基层政权建设司)在认真调查研究的基础上,参照一些地方制订的村民委员会工作简则,开始《村民委员会组织法》的起草工作。

复杂制度的本质

  下面用掌声首先欢迎于建嵘教授给我们做报告。

产生复杂制度的原因是为了纠正制度实践中出现的问题。1987年试行《村委会组织法》,进行村委会选举,实行村民自治,学界和政策部门都相信,真正的选举就可以选出村民的当家人,最大限度地搞好村级治理。实践很快就证明,仅仅靠民主选举不能达到善治,而必须有民主决策、民主管理和民主监督的并行。一方面,村民自治制度的实行使村干部越来越依靠选举产生,另一方面,为了防止村干部寻租,开始建立越来越复杂的相互制衡相互约束的制度,从而形成了诸如浙江L县村级换届要选四套班子和村民代表,并实行村级“五议决策法”和“村级权力清单36条”规范的实践。

  

某种意义上,各种复杂制度是为了应对实践中存在的问题而产生出来的,一是从具体实践中产生出各种复杂制度,这种复杂制度就可能变成制度文本被学习、推广,被吸收进入中央文件在远远超过产生复杂制度具体实践语境的实践中执行。问题在于,一旦脱离了产生复杂制度的具体实践,复杂制度就可能无法落地生根,从而变成“墙上制度”。复杂制度要落地生根,就必须要有激活制度运转的力量,其中最为重要和根本的是利益。正是村庄有人援引“墙上制度”条款来表达自己的利益诉求,墙上制度才会被激活,才会成为影响村庄治理的力量。

  于建嵘:各位上午好!本来我做了个PPT,里面有很多图片,因为投影仪的问题,我就没有办法用到PPT。今天探讨的问题是关于村民自治的价值和它的困境,中国政法大学新年论坛暨燕山大讲堂让我讲村民自治的问题,我当时感觉到一点惊讶。没想到法学界同仁也这么重视这个问题。这个问题原来主要是政治学界做的。今天能够在政法大学新年论坛来讲村民自治问题,我特别高兴,因为这个论坛具有很高的品位。

复杂制度往往是为了限制依选举而产生的村干部的寻租行为,因为制度的学习与推广,复杂制度被运用到其“制度土壤”之外,甚至成为普遍共识,被中央文件所吸纳,被挂在全国村委会办公室的墙上。这样的用于限制村干部寻租行为的复杂制度,最重要的就是向更多利益相关者开放制度,从而让制度相关者可以通过制度来表达诉求,来参与决策,来分享信息,最终是分享利益。

  要探讨这个问题之前,我们有很多要说的东西。我首先讲两个小故事,1998年6月26日,当时的美国总统克林顿到了中国,他到了西安,参观了夏侯村。他到那里干什么?他到那里看村民委员会选举,看完后他讲了这么句话,他说:第一,我知道参选是怎么一回事,我曾经选举获得胜利,也落选过,不过当你们用一个选举,而且用人民作主决策的时候,本身是胜利者,当你们的人民能够选举,这本身就是胜利;第二,你们让全世界看到了,你们为下一代建立了光明的未来。克林顿讲了这句话之后,全世界普遍认为中国的乡村选举可能就是中国的未来。

在利益推动方面,村庄各方利益主体都可能通过复杂制度来表达利益诉求,来争取最大化的利益。复杂制度本质上是一种相互制衡的制度,这种制衡往往通过组织分化和规范程序两个方面进行。村庄各个利益主体通过介入到组织和程序两个方面来寻求利益最大化。因为复杂制度提供了足够的参与渠道,各利益主体在利益推动下来充分利用制度空隙来追求利益最大化,结果就是复杂制度在防止寻租方面效果十分明显,在形成决策、执行决策方面却可能因为相互掣肘而效率低下,甚至可能造成村庄内各方利益主体的无序斗争。

  这个问题在2003年又发生过一次,当时我也在。2003年底,美国前总统卡特在北京为村民自治颁奖。颁奖的时候,美国前总统卡特说了这么一句话,他说,1998年你们的村民委员会组织法的修改是很大的进步,它推动了全中国更大范围的村民实践选举,但也需要政府和百姓对这个问题做个评估。他讲话的时候,借用了彭真的一句话,他说,村民选举是民主的学习班,全中国农村都应该参加。他最终还讲了一句话,这是中国最终走向全面民主的第一步,最重要的一步。

浙江L县2017年村级换届就出现了在村四委换届中的激烈争夺。不仅村委会选举竞争白热化,而且村支部选举也竞争激烈。L县村务监督委员会和村股份合作社董事会是由村民代表选举产生的,结果不仅村务监督委员会和股份合作社董事会竞选十分激烈,而且村民代表的选举也十分激烈。村民代表选举之所以激烈有两个原因:一是村民代表由会议选举产生村监委和董事会;二是“五议决策法”和“村级权力清单36条”要求所有重大村务决策都必须要召开村民代表讨论,并获得2/3村民代表的表决通过。L县县域经济比较发达,我们调研的M街道是全县重点开发区域,仅2017年就有47项县级以上重点工程要落地。发达的县域经济和众多重点工程落地,使得M街道成为了典型的利益密集地区,村庄各个利益主体都希望借此来获取利益。结果就是,几乎所有村民都高度组织起来,分成不同派别争夺权利,争取利益。借助复杂制度,村庄各方利益主体使尽各种解数行动起来。

  

应该说,全国村庄一级,浙江落实《村委会组织法》和农村民主选举制度是最原本的、最少控制的。结果就是几乎整个浙江省的村委会选举都十分激烈,在激烈的村委会选举中,村民自然而然分成两派,相互竞争。选举中,一派在村委会选举中获胜,另一派就可能通过村支委的胜选来形成村庄权力使用的均势。如果村庄中的一派同时在村委会和村支部选举中获胜,另外一派唯有控制村监委来形成对掌权一派的制约。如果一派同时掌控村支委、村委会和村务监督委员会,落败一派还可能通过掌控村股份合作社董事会来形成对胜选一派的制约。不过出现这种情况的可能性不是很大,因为村监委和董事会都是由村民代表会议选举产生的,占优势一派不大可能选出另外一派人掌控董事会。

  彭真的深刻考虑:通过村民自治的训练,在中国普遍实现民主制度

不同派系分别掌控四套班子并形成均势,可能会造成严重的无法决策的困境,因为村级重大事务需要由村四委达成一致,村级财务支出不仅要由兼任董事长的村支书一支笔签字同意,而且必须要由村监委主任签字同意,才能报销入账。

  

因此,当村民组成不同派别,分别掌控村庄中不同的权力,这样形成的村庄权力体系运作起来就可能有一个相当艰难且慢长的磨合过程,磨合的好处是可以防止权力滥用,坏处是效率低下,制度运作成本高昂。

  这两个故事都是来源于美国、全世界公认的民主国家最重要的领导人的观点,一个是克林顿的讲话,一个是前总统卡特的讲话。我当时问卡特,你怎么判断中国的村民选举一定会导致全中国的民主化进程,为什么这么评价?他当时的回答很有意思,他说我当然不可能判断中国的村民选举一定会带来中国社会的民主,但是,中国的村民选举本身就是对中国人民的一种训练,选举的训练。

复杂制度导致村级治理效率低下,制度运作成本高昂,重大村务决策迟迟不能达成,达成了也无法执行,这样一来,复杂制度虽然可能防止了权力寻租,却可能造成村级治理的失败,甚至导致村级组织的瘫痪。尤其是有着众多国家重点建设任务的地区,一旦村级组织瘫痪,国家任务就无法落地,村级治理也无法进行,基层治理就会陷入困境。本来是为了防止村级权力滥用的复杂制度就走向了反面,不仅无法调动村干部的工作积极性,而且让希望有所作为的村干部陷入到势均力敌的两派斗争而无法作为。

  美国两位政治人物的评价,在某些方面的确反映了中国对于村民选举,乃至全世界对它的重视。但是大家发现,这个观念到底怎么来的,为什么西方人这么重视中国的村民选举?我也进行了思考。大家也知道,从克林顿讲话到今天已经十年过去了,中国的民主并没有得到推广,而且村民自治本身也在退步,这到底说明了什么呢?我今天想做一些探讨。当时美国一些领导人都认为,中国的村民选举会带来中国的民主,但是十年过去之后,我们发现中国村民选举,村民自治本身也在退步。为什么呢?

www.95996868.net,复杂制度的化简

  我先揭晓一下村民自治的过程,我们一般认为有两个阶段。第一阶段是1980年到1988年,这个时候是村民自治的开始发生的过程,人民公社制度的废除后,最早的村民委员会的建立是建立在广西,我这里有个图片,在1980年1月4日晚上,在广西宜州一个村庄的大树下,这个村庄叫合寨村,这个村老人认为,人民公社没有了,生产大队没有了,他们143个人投票,选举了村民委员会。有人说小岗村开始了中国农业经济发展的家庭联产承包,广西宜州合寨村则开始了中国乡村的民主进程,这个村成为中国村民自治的第一村,然后村民委员会开始引起高层的注意,国务院、人大经过调查后,人民公社之后能不能找到一个新的代替人民公社的制度,发现了村民委员会制度可能是比较好的制度。

越是复杂的制度,越是容易为各方利益主体提供利益诉求的制度空间,也就越是能为不同利益诉求的人提供相互斗争的制度空间,从而就越是可能造成制度效率的低下和制度运作的高成本,并因此导致基层治理陷入困境。为了防止基层治理陷入困境,就必须对复杂制度进行化简。

  在1983年10月,中央国务院发出通知开始确立村民委员会,1984年底,全国共建立了948628个村民委员会和588多万个村民组,至此,我国乡村治理从集体化时期的“集权-政治运动模式”进入到了“乡政村治”模式阶段。体系发生了变化,这个变化最终得到法律的认可还是在1987年11月24日,全国人大通过了村民委员会组织实施,1988年6月开始实施村民委员会组织法,这种体系的建立是由村民发展的过程。到1988年以后,村民自治开始走向完善的过程,这是第二个过程。

L县官员总结说,村级四套班子换届,最怕两派势均力敌,相互牵制这样就会成事不足败事有余。如果四套班子都是一派的人当选,就很好办事,因为不用磨合且不会有相互牵制。一派当选,另一派在野,在野就变成了监督,监督可以防止当选一派权力滥用。

  到1998年村民委员会组织法实施,村民自治完善的制度建立了。到今天为止,全国有80%的农村居民参加了这个选举,全国95%以上的地方经过六届村民委员会的选举。为什么建立村民委员会?根据我的理解大概有两点,第一,当年人民公社体制瓦解后,找到一个替代制度,村民委员会制度是人民公社的替代制度。第二点是最关键的问题,我发现不仅是个替代,当时中央领导人,特别是彭真委员长他认为,民主是个很重要的东西,彭真认为,民主很重要。彭真曾经讲过这段话,我看了后感想很深。1987年彭真委员长在常委会讨论村民委员会组织法的时候,他说了这么一句话,说村民自治的办法是最广大的社会民主实验,一个村的范围里面的事务,完全交给群众办理,怎么提出问题,怎么决定问题,全部交给群众来决定,群众从中一步步学习民主,养成民主习惯。他说,从这个意义来说,我看村民委员会是最大的民主训练班。通过这样民主的形式管理好一个村,将来就可能管理好一个乡,管理好一个乡后,将来就可以管理好一个县,一个省,直接体现出我们国家的人民当家作主。村民自治制度就是给全国的村民进行训练。老百姓能管好一个村就可能管好一个乡,管好一个县,管好一个省。

为了保证村级组织具有战斗力和行动力,地方政府就有积极性来对复杂制度进行化简,以保证选出来的村级组织班子具有行动能力,既能处理好村务,又能协助上级完成各项行政任务。

  经过村民自治的训练,将来在全国进行普选是有可能的。我认为彭真委员长当时有个非常深刻的考虑,他认为村民自治不仅仅是管好村民的问题。而是应该通过这种训练,在中国普遍实现民主制度。我考虑的第一点,这么多年,我们为什么这么关心村民自治,实际都有这样的考虑,认为通过村民选举,通过村民自治,可以使中国的民众直接得到民主的训练,最后在中国实现民主制度。但是村民自治实践经历了快三十年了,特别是从1987年、1988年以后,到现在又经过了20年,村民自治情况并不理想,有很多问题我们今天还没有办法克服,也没有办法超越。

制度化简的第一步就是由村支书兼任村股份合作社董事长。虽然董事会是由股民代表会议(与村民代表会议同构)选举产生的,并由董事会推选产生董事长,但在乡镇强力推动下面,一般村支书都是作为董事会当然候选人参选,并且在当选之后作为当然代表被推选为董事长的。虽然L县董事会是由股民代表选举产生的,绝大多数村庄却都是按乡镇安排选村支书进了董事会并被推选为董事长的。不过,既然制度规定董事会是由股民代表会议选举产生,股民代表会议就可能不选村支书为董事会成员,而是另选他人。L县实践中也确有20%的村支书未被选为董事长,按照相关规定,村财务一支笔实际上是董事长的一支笔,但在L县实践中,如果村支书和董事长不是同一个人,一般还是强调村支书一支笔,在董事长与村支书形成对抗时,乡镇允许重大村务决策和村财务报销只需村支书、村主任和村监委会主任签字即可,取消掉了村董事长的签字权。

  

制度化简的第二步是规定由村支委委员兼村务监督委员会主任。2007年浙江武义县后陈村之所以设立村第三委的村务监督委员会,是因为村庄反对派对当权的村两委不放心,要对两委进行监督,从而分权出来的。问题是,在村庄两派激烈斗争的情况下面,反对派当上村监委会主任,他就可能凭借监委会主任的否决权来否决所有他们不同意的两委决定,从而出现村庄任何决策都无法达成、村庄治理陷入困境的问题。为了防止实行村务监督委员会以后村庄普遍出现的这种治理困境,浙江一些县市规定,成立村务监督委员会,且由村民代表选举产生村务监督委员会三名委员,再由监委会委员推选产生村监委会主任,但规定必须推荐主管纪检监察的村支委委员当村务监督委员会主任。事实上,不仅浙江大多数县市有规定或要求,而且广东、河南等在行政村设立村务监督委员会的省区都有类似规定或要求。

  现在遇到的五大问题:村民自治在倒退

与地方政府要求选支书为董事长但实际上一般都有20%的村支书在村民代表会议上不能被选入董事会一样,虽然地方政府明确要求由村支委兼任村务监督委员会主任,在召开的村民代表大会上,村支委却可能无法选入村监委,也就不可能推选为监委会主任。有些村庄派性斗争十分激烈,斗争焦点有时就转移到村务监督委员会选举上来,结果就是选出的监委会中不仅没有村支委,而且没有一个党员。对此地方政府的可能应对办法是由村支委来分管村务监督委员会,从而就取消了村务监督委员会。

  

复杂制度的以上化简,是尽可能将已经分设的四套村级组织班子进行合并,从而减少四套班子的相互否决。以前村级班子主要是村支部与村委会,协调好了村支书与村委会主任的关系,村级组织就可以顺畅运作了。新设的村股份合作社董事会和村务监督委员会,虽然可以减少村干部的寻租行为,却可能极大地降低村级组织的运作效率,且给了村庄所有群体通过复杂制度来表达诉求的机会,从而可能导致某些村庄村级治理的困境。通过引导村支书兼任村董事长,村支委兼任村监委会主任,将四套班子又化简为村支部和村委会的两套班子,从而提高村级组织运转效率,减少村级治理的困境。即使如此,在浙江L县,仍然有20%的村支书不能入选村股份经济合作社董事会,也有20%的村支委无法当选村监委会主任。恰恰出现这样意外的村庄一般都是派性斗争十分激烈的村庄。而且,村支部和村委会之间,村支书和村委会主任之间,也可能会有激烈对抗。

  现在有五个方面的问题。第一方面的问题,村委会与村民自治中间的村民委员会和党支部的关系问题,村民自治制度推广之后,马上发现一个问题,党怎么办?因为村民委员会的权力来源于村民,党的权利来源于党,这是两个完全不同的权力来源体系。村民委员会主任当选之后,假如不是党员,不是党内人员,更不是党支部书记,他就可能不听党支部的话,那怎么办?假如在非选举的体系里面,不存在这个问题,但是一旦开始搞选举之后,就成了很大的问题。村民自治制度实施这么多年来,这个矛盾变得越来越突出,这牵扯到党的问题。为了解决这个问题,很多地方想了办法,就是党支部也来选,党支部也经过老百姓来选,这个制度最早发生在山西,1992年的时候,因为两委会的矛盾非常严重,山西河曲县想了个办法,说党支部和村委会的权力来源不一样,能不能将党支部的权力也来源于村民,所以村里的党支部选举之前要经过村民投票,即:搞了“两票制”。

浙江实行联村干部制度,即每个行政村都有乡镇干部包村负责。这个包村负责的重点是要让村级组织运转顺畅,从而既可以处理好村务,又可以完成上级布置的行政任务。联村干部最担心的是村级组织换届中形成势均力敌、相不让步、相互对立的两派。村级组织换届结束了,三年一个任期,一年多还无法完成新班子的磨合,各种工作无法开展,联村干部就完不成任务。因此,在村级组织换届时,联村干部就会想方设法尽可能让同一派的人当选,其中一个做法是鼓励村支书组阁,即由村支书推荐与自己配合得来的村委会主任竞选。一旦村支书支持的村委会主任当选,支书主任关系融洽,工作就好做多了。如果支书推荐的主任候选人落选,另外一派的人当选,村庄各项工作的开展就会十分困难。村支书一派,村委会主任一派,两派激烈斗争,形成均势,这样的村就成为了问题村,一般乡镇干部联村可能就无效,乡镇就可能安排能力强的领导干部来联村调解,经过磨合,少则半年,多则一年时间,势均力敌的两派终于认清现实,达成妥协,开始合作来开展工作。

  “两票制”的想法比较好,想解决党支部权力的合法性问题。但是大家知道,这个制度有个问题,党章里对党支部领导人有两个规定,第一,党支部根据党章规定,党支部人员可以由上级党委指派,可以选也可以不选,就算你选好后,我也可以派一个去,上级党委可以指派下级党委的负责人,所以你选了没有用;大家可能也知道了,为什么现在很多大学生去当村官,当不了村委会主任,当不了村委会人员。第二个问题,真正的党支部人员,根据党章应该由党员来选,所以村民投票只参考票。“两票制”现在全国很多地方在做,但是没有解决问题。想解决这个问题没有解决。

之所以要尽可能将村四套班子化简,是因为重大村务决策和财务报销也都有详尽的制度规范,比如“五议决策法”和“村级权力清单36条”。重大村务决策必须要有2/3以上村民代表的签字同意,村财务报销实行连签,四套班子都要签字。这些制度规定就使得四套班子任何一个人反对,村庄重大决策就不可能通过,更不可能实施。所有人都有否决权,四套班子的相互牵制导致村级治理陷入困境。实践中因此也要对此复杂制度进行化简,比如规定四套班子中有一个人无理由反对的,可以由另外三个人签字,再加上联村乡镇干部签字,就可以作为正规入账报销依据,从而防止村级组织反对派的无理反对,防止村庄权力的无序斗争。

  包括安徽凤阳县,你们在媒体看到,两票制,两推一选,公推私选,双推制,两轮制,都是“两票制”的意思,各个地方实验不一样。陕西省搞过双推选,要求党支部人员的选举也经过老百姓同意,意思一样。这个方法现在看来有意义,就是希望党也受到民众的约束,但是实施过程中很困难。所以在早几年之前又产生了一个新的办法,干脆党政“一肩挑”。“一肩挑”的意思是,村主任和村支书都是一个人,这就产生两个问题。第一,假如村主任不是党员怎么办;第二,村支书去选举的时候选不上怎么办。现在各个地方大量推广“一肩挑”,实际上“一肩挑”是违法的,可以控制选举。我曾经写过文章,一肩挑是村民自治的全面倒退。

对于极少数派性斗争激烈、村庄形成派性斗争均势的村庄,乡镇就可能采取更为非常规的措施,比如下派第一书记,安排工作经验丰富的乡镇领导联村,通过私人关系介入村庄两派权力斗争,甚至带国税地税部门到作为一派代表人物的企业家的企业检查税收。总之是软硬兼施,以防止村级治理陷入瘫痪状态。

  某一年我到湖南调查,当时湖南很多地方说,我们95%以上地方的现实是“党政一肩挑”,我当时问他两个问题,第一,假如现在你推荐的党员选不上村委会主任怎么办?第二,假如现在选的村委会主任不是党员怎么办。他说有两个办法,第一,我们想一切办法让村支书当上村主任。第二,实在发生了村主任不是党员的情况,我们把这个人火速发展成党员。一肩挑这个方式实际是控制选举,我们认为是村民自治全面的倒退。

尤其重要的是,往往越是富裕的村庄,越是有重大国家工程建设任务的村庄,越是具有利益,就越是可以调动村民利用复杂制度来表达自己的利益诉求,从而就越是容易造成村级治理中的僵局与困境。一旦村级治理陷入困境,国家重大工程建设任务就无法落地,这显然是不允许的。因此就必须要有对复杂制度的化简,就会有各种变通的办法出来。

  现在一肩挑有两个模式,一个山东威海模式,一个广东顺德模式。威海模式是直接将党委和村委两个合并了,不管你怎么样想,村主任不设了,就一个村支书可以了,村支书也直接算村主任了。第二个是广东顺德的交叉任职。对于一肩挑争议很大,我认为一肩挑存在的问题就是地方控制选举的问题。我是批评一肩挑的。

复杂制度的悖论

  为了解决党委和村委的矛盾,有一个地方,是河北青县做得比较好一点,说党支部和村主任发生矛盾没有关系,村主任还是你的村主任,村主任之外再建立一个村代会,由党支部兼村代会主席,青县模式有价值的地方在什么?终究认可了村民选举的合法性,但是还是想用党来控制村委会。通过什么控制呢?通过所谓议会来控制。也存在问题,青县的改革中组部不同意。他做了什么改革,假如你村支书当不上村代会主席,你这个村支书就不要当了。因为你得不到民意支持,所以你不要当。中组部是批评了的,说削弱了党的领导。还有一个规定,青县做了什么规定呢?村民代表会,你是党员你可以当村支书,你不是党员发展你为党员来当村支书。青县在某些方面体现了民意,我是比较肯定青县模式的。

当前中国正处在快速变迁时期,快速变迁不仅意味着利益的剧烈调整,而且意味着存在各种未预期的国家任务,比如征地拆迁、“三改一拆”、“五水共治”、“美丽乡村建设”或精准扶贫等等。尤其是在当前城市化背景下面,强有力的基层组织是完成国家任务的基本前提。

  但是问题在什么地方?青县模式的问题,(点击此处阅读下一页)

无论是征地拆迁还是“美丽乡村建设”,国家任务的落地同时也是利益调整的过程,也是利益产生与捕获的过程,也就有各种寻租空间与可能。实践中,为了防止村干部的寻租行为,国家通过提供制衡的组织设置如村务监督委员会和规范的程序如“四议两公开”来防止寻租行为。这些组织和规范程序使之前相对简约的村级组织制度变成了复杂制度,复杂制度为所有人提供了表达利益的机会,从而就可能在有利益的地方激发各个利益主体为追求利益而集结起来竞争,甚至形成剧烈斗争的两派。这样的剧烈斗争的两派通过村级选举而体现在村干部人选上面,两派相互斗争,从而形成村级治理的僵局,并影响国家任务的完成。当然,如果协调得好,村级权力能够有效代表村庄现有利益主体的利益,这样的村级权力运转可能也会顺畅。

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复杂制度本身是为了防止村庄权力寻租而产生出来的,因此,复杂制度一定要强调相互制衡与规范,相互制衡与规范就可能造成村级重大事务决定的议而不决、决而难行,就可能造成复杂制度的高成本与低效率以及各种国家任务在村庄的难以落地。

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为了完成各种自上而下的国家任务,为了提高制度效率打破村级治理中的僵局,地方政府对复杂制度进行化简,一是减少村级组织的权力主体,典型是引导或要求由村支书兼任村经济合作社社长,由村支委兼村务监督委员会主任。二是对规范的程序进行化简,比如可以在联村干部签名的基础上取消村委会主任必须连签的制度。

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制度化简在实践中经常会遇到意外,比如村民代表会议拒绝选村支书当合作社社长,或村民代表会议拒绝选村支委当村务监督委员会主任,村庄中的一派甚至可能通过参加村民代表竞选来架空村支部与村委会。制度越复杂,制度规定越清晰,就越是为村庄中的一些利益主体寻找制度漏洞以达到自己目的提供了可能,且越是规范的制度越是低效、越是难以调整。在当前中国快速发展与变迁中,这些规范、清晰且复杂的制度就越是可能沦为各方利益主体无序利益博弈的工具,地方政府为了解决村级治理中出现的僵局,就不得不允许各种不规范的甚至私人性的非正式制度替补上来。结果就是,越是规范、正式、复杂的制度,越是可能造成各种不规范非正式制度的引入。比如“五议决策法”和“村级权力清单36条”要求村庄所有重大事项都必须经由2/3村民代表签字同意,从而极大地提高了村民代表的重要性,村民代表选举激烈竞争成为2017年L县村级换届中的重要现象,乡镇干部为了防止村民代表会议架空村两委,防止村民代表阻止诸如征地拆迁等国家任务的落地,而不得不或更加想方设法地操控选举。

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也是因此,脱离实践条件下的复杂制度,无论这样的制度看起来有多么好,在实践中如果制度运转不畅,甚至无效运转,这样的制度就需要调整,过于复杂的制度就必须化简,过于简约从而可能造成普遍权力滥用的制度就可能要再复杂一点。制度需要在复杂与简约之间、在制衡和效率之间达成平衡,平衡点与制度运转的时代与环境有关,没有脱离时代和环境条件的完善制度。

①贺雪峰:《试论二十世纪中国乡村治理的逻辑》,载《中国乡村研究》第5辑,福建教育出版社,2007年。

②卢福营、孙琼欢:《村务监督的制度创新及其绩效——浙江省武义县后陈村村务监督委员会制度调查》,《社会科学》2006年第2期。

③《政经分离看南海》,《领导决策信息》2010年第45期。

作者简介

姓名:贺雪峰 工作单位:

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